Wielce Szanowny Panie Prezesie Naczelnego Sądu Administracyjnego!
Szanowne Panie Prezes Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego!
Wszyscy Wielce Szanowni Państwo Prezesi! 
Szanowni Członkowie Parlamentu: Posłowie, Senatorowie!
Przedstawiciele Władz Państwowych i Samorządowych!
Wszyscy Dostojni Przybyli Goście na czele z naszymi gośćmi zagranicznymi, przedstawicielami europejskich trybunałów!
Wszyscy Wielce Szanowni Państwo, Panie i Panowie Sędziowie!
Panie i Panowie Profesorowie! Doktorzy!
Wszyscy Dostojni Przybyli Goście!

Bardzo serdecznie i z wielką radością witam wszystkich Państwa w Warszawie, w stolicy Polski, zwłaszcza zagranicznych gości, którzy zaszczycili nas swoją obecnością na tej bardzo ważnej dla nas uroczystości. Chcę bardzo podziękować Panu Prezesowi i Panu Dyrektorowi, Panu Profesorowi za to, że odbywa się ona właśnie tutaj, w Zamku Królewskim w Warszawie, w tym niezwykle symbolicznym, ważnym miejscu, podkreślającym także powagę dzisiejszej uroczystości, a także znaczenie dla polskiego państwa instytucji, jaką – w szerokim tego słowa znaczeniu – jest sądownictwo administracyjne.

Spotykamy się u schyłku Narodowych Obchodów Setnej Rocznicy Odzyskania Niepodległości. Począwszy od roku 2018 przez cztery lata upamiętniamy wydarzenia, które złożyły się na rozciągnięty w czasie proces rzeczywistego odzyskiwania i umacniania suwerennego bytu państwowego. Nasi pradziadkowie, dziadkowie, ojcowie budowali nasze państwo od nowa, od zera – szczęśliwi z odzyskanej niepodległości, ale zarazem zrażeni do przestarzałych, absolutystycznych form ustrojowych trzech mocarstw, które na 123 lata podzieliły nasze ziemie między siebie, które były zaborcami, okupantami ziem Rzeczypospolitej.

Od razu postawiono wtedy na nowoczesność. Stworzono państwo, którego rozwiązania ustrojowe i prawne należały do ówczesnej awangardy dobrze, a wręcz najlepiej pojętego postępu. Aż po dziś dzień z powodzeniem czerpiemy z dorobku Rzeczypospolitej Polskiej z lat 1918–1939, zgłębiamy go, badamy go, ale również inspirujemy się nim bardzo często.

Międzynarodowy, uroczysty wymiar obchodów stulecia nowoczesnego sądownictwa administracyjnego w Polsce to kolejna okazja, aby z dumą zaprezentować je jako część polskiego dorobku kulturowego, naukowego i prawnego. To sposobność, aby wiedzę o dokonaniach naszych poprzedników pogłębić, zniuansować, a jednocześnie zaprezentować ją naszym przyjaciołom i partnerom zagranicznym. Osiągnięcia polskich prawników przyczyniły się bowiem do umocnienia aksjologicznych fundamentów tożsamości oraz cywilizacyjnej i politycznej spoistości Europy, a szerzej – także i wspólnoty euroatlantyckiej.

Jednym z głównych wyróżników, a zarazem najważniejszych prorozwojowych atutów kultury europejskiej – w tym szczególnie kultury i państwowości polskiej – jest autonomia jednostki, idea praw człowieka, pozycja prawna obywatela czy po prostu osoby ludzkiej jako odrębnego, niezależnego podmiotu praw i obowiązków. Ta specyfika ma swoje głębokie korzenie dziejowe w Jerozolimie, Rzymie i Atenach. Czyli po pierwsze: w chrześcijańskiej etyce i egalitarystycznej wizji człowieka oraz jego godności. Po drugie: w instytucjach prawa rzymskiego, tak mocno zakorzenionych w nas cywilizacyjnie. A po trzecie: w greckiej filozofii – do głębi humanistycznej oraz nakazującej szukać obiektywnej prawdy i sprawiedliwości dla nich samych. 

To na tej właśnie glebie wyrosła idea wolności i podmiotowości człowieka oraz służebna wobec niej idea praworządności – czyli prawnego przeciwdziałania samowoli, niekompetencji lub nieuczciwości władców czyli rządzących, mających znacznie większą siłę oddziaływania niż ci rządzeni.

Trzeba przy tym podkreślić, że dotyczy to wszystkich typów władzy, a więc – według podziału Locke’a i Monteskiusza – władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej, ale i władzy sądowniczej. Trzech władz w tym podziale równym sobie.

Skupiając się tylko na władzach publicznych, trzeba wskazać na cenne novum, jakim jest sądownictwo administracyjne – czyli odciążający sądownictwo powszechne system sądów powołanych do kontroli działalności administracji publicznej, do rozstrzygania sporów dotyczących zgodności aktów administracyjnych z prawem oraz administracyjnych sporów kompetencyjnych.

Cytując znakomitego administratywistę, profesora Jerzego Stefana Langroda: „państwo praworządne jest nierozdzielnie zespolone z instytucją sądownictwa administracyjnego – bez niego bowiem nie ma państwa praworządnego, a bez państwa praworządnego nie ma sądownictwa administracyjnego”. 

W II Rzeczypospolitej powołania odrębnego sądownictwa administracyjnego dokonano na mocy art 73. konstytucji marcowej z 1921 roku. Stanowił on, że do orzekania o legalności aktów administracyjnych w zakresie administracji rządowej i samorządowej zostanie powołane sądownictwo administracyjne z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym na czele. 

Stało się to niedługo potem – na mocy ustawy z 3 sierpnia 1922 roku, znowelizowanej w roku 1926. Zakres działania Trybunału uszczegółowił regulamin NTA ustanowiony rozporządzeniem Prezydenta RP z 31 lipca 1923 roku. Kolejnym aktem prawnym regulującym status NTA było rozporządzenie – z mocą ustawy – Prezydenta RP z 27 października 1932 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym. 

Przedmiotem orzekania Trybunału była kwestia legalności wydawanych decyzji administracyjnych. Trybunał został zatem powołany jako sąd o charakterze wyłącznie kasacyjnym. Akty dotyczące działania NTA rozstrzygały, iż Trybunał był powołany do rozpatrywania skarg, w których skarżący twierdził, że naruszono jego prawa lub że obciążono go obowiązkiem bez podstawy prawnej. Wyroki Trybunału były uzasadniane pisemnie i ogłaszane przez przewodniczącego. 

W uzasadnieniu regulacji powołujących Trybunał zaznaczono, że uzasadnienie wyroku stanowiło wiążącą dyrektywę dla organów administracji. Rozporządzenie z 1932 roku wprowadziło instytucję księgi zasad prawnych, do której miały być wpisywane rozstrzygnięcia składów powiększonych oraz Zgromadzenia Ogólnego, wydane w rozpoznaniu przekazanych im zagadnień prawnych. Zasady prawne wpisane do księgi zasad wiązały wszystkie składy orzekające do czasu odstąpienia od nich przez Zgromadzenie Ogólne, co miało na celu ujednolicenie orzecznictwa Trybunału. Rolą Trybunału było także wyjaśnianie przepisów prawnych budzących wątpliwość lub takich, których stosowanie wywoływało rozbieżności w orzecznictwie.     

Trybunał wydawał wyroki kasacyjne między innymi z powodu wadliwości postępowania. Skutkowało to istotnym praktycznym znaczeniem orzecznictwa Trybunału, gdyż chociaż formalnie wyroki Trybunału wiązały organy administracji jedynie przy ponownym rozpatrywaniu danej sprawy, to jednak miały one znaczenie również instrukcyjne i służyły pomocą przy podejmowaniu decyzji w podobnych sprawach. Tak, jak to się zresztą też i dzieje obecnie. Tak więc wraz ze wzrostem ilości spraw rozpatrywanych przez Trybunał zwiększał się zakres wykładni prawa dokonywanej w wydawanych wyrokach. Już w pierwszych latach swojej działalności Trybunał wydał wiele orzeczeń zawierających tezy mające charakter ogólnych reguł postępowania przed władzami administracyjnymi. 

Akty prawne dotyczące określenia zakresu działalności Trybunału wskazywały, iż orzeczenia Trybunału były ostateczne. 

Orzecznictwo Trybunału stało na wysokim poziomie merytorycznym i było stosunkowo stabilne przez większą część działalności. Podkreśla się w doktrynie również wysoki poziom przygotowania merytorycznego sędziów Trybunału, jak również ich wysoki poziom etyczny – to był ważny element tamtego czasu – mimo wszystkich trudności, o których wspominał Pan Prezes, i z doborem kadry sędziowskiej i z ówczesnym, przecież bardzo trudnym procesem tworzenia polskiego prawa administracyjnego, na które złożył się w efekcie dorobek przede wszystkim dwóch systemów prawnych, a mianowicie niemieckiego i austriackiego.

Największym wyzwaniem, jakiemu musiał podołać Trybunał było ujednolicanie – poprzez swoje orzecznictwo – stosowania prawa nowo budowanego państwa polskiego oraz wytyczenie standardów nowoczesnego prawa i postępowania administracyjnego. Funkcjonowanie Trybunału powodowało zasadne oczekiwanie, że wszyscy obywatele mogą żądać równej i pełnej ochrony swoich praw przed obliczem niezależnego i niezawisłego sądu. W warunkach tworzenia administracji po okresie zaborów orzecznictwo Trybunału stanowiło często jedyną możliwość obrony przed działaniami administracji naruszającymi prawo w indywidualnych sprawach. Działalność Trybunału wywarła niezatarty wpływ na kształtowanie się współczesnego polskiego modelu sądownictwa administracyjnego.

Po zakończeniu II wojny światowej Trybunał nie został niestety reaktywowany. Jednak fakt istnienia w II Rzeczypospolitej sądownictwa administracyjnego i pamięć o działalności Trybunału na tyle utrwaliły przekonanie o konieczności funkcjonowania sądowej kontroli administracji, że w okresie powojennym sprawa powołania sądownictwa administracyjnego powracała jako element dyskusji o kształcie ustroju państwa. Oczywiście, dyskusji przede wszystkim naukowych, dyskusji w doktrynie prawa i procedurze administracyjnej, jako że ówczesny ustrój – zwłaszcza na tamtym etapie – nie akceptował czegoś takiego, jak kontrola administracji publicznej, która z założenia rządzących działała wtedy świetnie. 

Jednak dopiero w latach 70–tych podjęto prace nad powołaniem sądu administracyjnego, na skutek czego ustawą z dnia 31 stycznia 1980 roku został powołany Naczelny Sąd Administracyjny. Było to już – co warto podkreślić – po wyborze papieża Polaka na tron Piotrowy w 1978 roku, po pierwszej wizycie Ojca Św. Jana Pawła II w Polsce w 1979 roku i warto podkreślić, że był to z całą pewnością pierwszy, instytucjonalny znak odwilży i zmian ustrojowych, które później miały miejsce.

NSA stanowił wówczas – analogicznie jak wcześniej Trybunał – jedyny organ sądowej kontroli decyzji administracyjnych, przy czym jego uprawnienia ponownie zostały określone wyłącznie w zakresie orzekania kasacyjnego. Podnoszono, że powołanie NSA było nawiązaniem do polskiej tradycji okresu międzywojennego i związków z zachodnioeuropejską kulturą prawną. Jeszcze przed przemianami demokratycznymi w Polsce, NSA korzystał z dorobku orzeczniczego Trybunału, choć z oczywistych względów nie mógł czynić tego jawnie, z bezpośrednim odwołaniem do konkretnych orzeczeń. Ale orzekający w Trybunale naukowcy i prawnicy znali doskonale tamto orzecznictwo i wykorzystywali je wówczas do tego właśnie, aby w ten sposób także – powoli i konsekwentnie – zmieniać oblicze ustroju.

Dopiero w roku 2002 r. – zgodnie z postanowieniami Konstytucji z 1997 r. – zostały przyjęte ustawy powołujące dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, działające na nowych podstawach od 1 stycznia 2004 r. Rzeczywiście – tak, jak Pan Prezes wcześniej powiedział – to była historyczna reforma, reforma stulecia, biorąc pod uwagę, że jeszcze przed I wojną światową już dyskutowano i myślano o stworzeniu dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego. Z całą pewnością tamten moment był w naszych dziejach, dziejach polskiego sądownictwa administracyjnego, momencie absolutnie przełomowym tego stulecia. Miło mi, że na tej sali są twórcy ówczesnej reformy z Panami Prezesami–Profesorami na czele. 

Stanowi to realizację – w pewnym zakresie, jak wspomniałem – postulatów formułowanych już w latach 20–tych XX wieku podczas dyskusji nad powołaniem wtedy Najwyższego Trybunału Administracyjnego. 

Tak, jak wspomniałem, również NSA korzystał z dorobku orzeczniczego NTA, stając się w pewnym zakresie spadkobiercą i kontynuatorem działalności tamtego Trybunału. Dorobek orzeczniczy NTA stanowi wciąż istotny wkład w rozwój polskiego prawa i kultury prawnej. Współcześnie NSA, tak jak i wojewódzkie sądy administracyjne, w swoich orzeczeniach bezpośrednio odwołują się często do dorobku orzeczniczego Trybunału, tak jak orzecznictwo to cały czas żyje także i w opracowaniach współcześnie realizowanych w doktrynie prawa administracyjnego i procedurze administracyjnej i sądowo–administracyjnej. 

W jednym ze swoich wyroków NSA podkreślił, że zasada zaufania obywatela do państwa znajduje swe oparcie w orzecznictwie właśnie Najwyższego Trybunału Administracyjnego. Zasada ta nakazuje, by w sprawie interpretować przepisy postępowania na korzyść jednostki, tak aby formalizm prawny nie doprowadził do sytuacji, w której to strona poniosłaby negatywne skutki w istocie zawinione błędem organu. W związku z tym w licznych orzeczeniach NTA podkreślał znaczenie i wagę także i sporządzenia uzasadnienia do wydawanych decyzji. To także bardzo mocno podkreślany dzisiaj element tego, w jaki sposób powinny działać organy administracji publicznej.

W kolejnym z wyroków, nawiązując do orzecznictwa NTA, podkreślono, że „Nawet w okresie międzywojennym (…) przyjmowano jako rzecz bezsporną, że (…) sąd administracyjny kontrolując legalność decyzji miał obowiązek zbadać, czy ocena organu administracji w przypadku stosowania przepisów zawierających wyrażenia nieostre nie przekroczyła dopuszczalnych granic swobody”.     

Ciągłość myśli prawnej pomiędzy NTA a WSA i NSA, wyrażona wręcz cytowaniem orzecznictwa przedwojennego, jest doskonale widoczna w licznych współczesnych wyrokach, dotyczących bardzo szerokiego spektrum zagadnień, często niezwykle ważkich, takich jak pojęcie nabycia prawa, instytucja doręczania pism sądowych, urzędowych, prostowanie błędów i omyłek w decyzji administracyjnej, przesłanki rażącego naruszenia prawa czy rola tradycji prawniczej. Stanowi to znaczące świadectwo demokratycznej, proobywatelskiej filozofii stosowania prawa – oraz ciągłości, jaka występuje pomiędzy sądownictwem administracyjnym II i współczesnej Rzeczypospolitej.

Widać zatem, że polskie sądownictwo administracyjne – jego ustrój, dorobek orzeczniczy, a także zajmująca się nim polska jurysprudencja – konsekwentnie rozwija się w zgodzie z jego naczelną ideą czy wręcz racją jego istnienia. To znaczy służy ono umacnianiu i praktycznej realizacji idei praworządności, demokratycznego państwa prawa oraz praw człowieka.

Patrząc z perspektywy stu lat, można postawić tezę, że NTA wypełnił postawione przed nim zadania i na trwałe wpisał się w tę chlubną część historii polskiego wymiaru sprawiedliwości. Mówiąc o dorobku NTA i częściowym kontynuowaniu jego tradycji przez współczesne sądownictwo administracyjne, należy też patrzeć w przyszłość, identyfikując nowe wyzwania i przygotowując się do sprostania im.

Polskie prawodawstwo, a co za tym idzie także sądownictwo, napotykają – podobnie, jak w innych dojrzałych demokracjach – na trudności czy nawet zagrożenia związane z dynamiką szerszych procesów społecznych i kulturowych, krótko mówiąc: procesów dziejowych. Prawdziwe pole do dyskusji otwiera się wtedy, gdy próbujemy te trudności wskazać i je zhierarchizować. Na pewno trzeba tu wymienić stale zmieniający się stan prawny w obrębie prawa krajowego, prawa Unii Europejskiej i prawa międzynarodowego, poszerzający się zakres kompetencji administracji publicznej, jej unowocześnianie i cyfryzację, a także związane z nią przetwarzanie danych oraz postępujące umiędzynarodowienie stosunków prawnych. 

Zagadnieniem osobnym, lecz wymagającym coraz większej uwagi jest też siła, jaką dysponują inne ośrodki władzy – jak mówimy – „miękkiej”, nieformalnej – na czele z mediami, wielkimi, ponadnarodowymi podmiotami gospodarczymi oraz dostarczycielami technologii, od których coraz głębiej zależą niemal wszystkie sfery naszego życia. 

Zwracając się do obecnych tu Pań i Panów Sędziów wyrażam głębokie przekonanie, że mimo coraz liczniejszych i coraz bardziej złożonych wyzwań stojących przed polskim sądownictwem administracyjnym i przed sądownictwem w ogóle, podołają im Państwo – zgodnie z rotą sędziowskiego ślubowania. 

Chciałbym również przywołać w tym miejscu także fundamentalną i ciągle aktualną kwestię niezależności sądów oraz niezawisłości oraz apolityczności sędziów. 

Wartości te wynikają wprost z Konstytucji, będącej najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Kwestia ich poszanowania i działania w oparciu o nie, to wspólna powinność wszystkich tych równoważących się władz, wśród których żadna nie ma roli dominującej, a wręcz przeciwnie – zgodnie z Preambułą Konstytucji – wszystkie są zobowiązane do współdziałania. Dla dobra Rzeczypospolitej i dla dobra polskiego społeczeństwa.

Jednocześnie trzeba zauważyć, że standardy te są częścią wspólnej europejskiej tradycji prawnej, w którą wpisuje się dziś dialog między sądami poszczególnych państw oraz sądami międzynarodowymi. Trudno przy tym niestety nie zauważyć, że dialog ten obecnie jest zakłócany, często w niepokojący sposób. Kwestie związane z funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwości, często w oparciu o nadinterpretacje i zafałszowania, stają się bowiem elementem walki politycznej, a także nieuzasadnionej ingerencji w porządki prawne poszczególnych państw. Porządki – co bardzo trzeba mocno zaznaczyć – ustanowione w oparciu o mandat demokratyczny, pochodzący z demokratycznych wyborów.

Dzisiaj, kiedy z dumą honorujemy stuletnie tradycje i dorobek sądownictwa administracyjnego w Polsce, warto wezwać do przedkładania prawa, sprawiedliwości i rzetelności ponad argument siły politycznej. Warto wezwać do wzmocnienia praworządności jako spoiwa Europy, do uczciwego dialogu na ten temat, do przestrzegania litery krajowych aktów prawnych i traktatów europejskich – których nie można zastępować zakulisowymi ustaleniami politycznymi, medialnymi uproszczeniami czy przerysowaniami utrzymanymi w stylu wiecowych sloganów. 

Pomyślność Polski oraz całego naszego kontynentu wymaga respektowania wartości wyższych, wspólnych dla narodów europejskich. Wykonanie tego zadania bez udziału sprawnego, niezależnego sądownictwa administracyjnego jest niemożliwe. 

W obecnym tu, szacownym gronie, złożonym z prezesów zagranicznych najwyższych organów sądownictwa administracyjnego oraz znakomitych prawników z Polski i krajów Unii Europejskiej, chciałbym wskazać, że potrzebny jest konsekwentny powrót do źródeł jedności europejskiej: do powszechnego poszanowania idei, wartości, instytucji i koncepcji prawnych, które – wspólne dla większości państw europejskich – czynią nas podobnymi sobie i bliskimi.

Na zakończenia chciałem z całego serca pogratulować wszystkim tym, którzy dzisiaj otrzymali odznaczenia państwowe. Jesteście Państwo reprezentantami polskiego środowiska administracyjnego – tak Szanowni Państwo Profesorowie, Sędziowie, jak także i pracownicy administracyjni sądów administracyjnych. Chciałem wszystkim Państwu z całego serca podziękować za wielki wkład pracy, za wielki wkład intelektu przez wszystkie te lata rozwoju polskiego sądownictwa administracyjnego. Chciałem Państwu podziękować – jak powiedziałem każdemu z Państwa wręczając odznaczenie – również za wkład serca. Bo wiele serca zostało włożone w to, by polskie sądownictwo administracyjne mogło dobrze funkcjonować. 

Życzę Rzeczypospolitej, polskiemu społeczeństwu, sobie i polskim sądom administracyjnym, żeby ta linia w działaniu osób związanych z polskim sądem administracyjnym była kontynuowana, bo ona gwarantuje pomyślny i dobry dla Rzeczypospolitej rozwój tej części wymiaru sprawiedliwości. Dziękuje bardzo!