Wywiad z Panią Danutą Wawrzynkiewicz, Doradcą Prezydenta RP,
na temat ustawy o zmianie ustawy budżetowej na rok 2009

Nowelizacja budżetu państwa w połowie roku wzbudziła wiele emocji, a przecież trudno uznać ją za niespodziewaną, czy zaskakującą w okresie trudności związanych z kryzysem gospodarczym, który właśnie „dotarł” do naszego kraju.

Przede wszystkim symptomy spowolnienia gospodarki i pogorszenia wskaźników makroekonomicznych pojawiły się już jesienią ubiegłego roku. Nie zostały jednak one uwzględnione w trakcie prac parlamentarnych nad ustawą budżetową na 2009 r.. Budżet skonstruowany został w oparciu o prognozę zbyt optymistyczną. Zaniechano wówczas działań korygujących i zapobiegawczych, zostały one dopiero wymuszone zaistniałą już sytuacją i opiniami instytucji międzynarodowych – przy czym rząd wybrał drogę oszczędności i zmniejszenia nakładów na inwestycje.

Na czym polega nowelizacja, jak głębokie są uchwalone zmiany w budżecie?

Zmiany są tak poważne, jak poważne są zmiany we wskaźnikach makroekonomicznych, przyjętych, tym razem, jako podstawa konstrukcji budżetu. Przede wszystkim prognoza wzrostu gospodarczego z zakładanych wcześniej 3,7% obniżona została do 0,2%; roczne tempo wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych określono na 3%, stopę bezrobocia – na 12,5%. W wyniku prac parlamentarnych, w ramach nowelizacji - dochody budżetu państwa 2009 r. ustalono łącznie na kwotę 272.911,5 mln zł – co oznacza ich zmniejszenie o 30.1mld zł. Przewiduje się bowiem, że dochody podatkowe państwa zmniejszą się łącznie o 45,6 mld zł, na co składa się zmniejszenie wpływów z podatków pośrednich ( VAT i akcyzy) i bezpośrednich (CIT i PIT ). Deficyt budżetu państwa w 2009 r. ustalono na kwotę nie większą niż 27.186,3 mln zł, a więc nastąpiło jego zwiększenie o 9 mld zł w stosunku do planowanego pierwotnie.

Rząd walczący z uporem o utrzymanie poziomu deficytu zdecydował się w końcu na jego zwiększenie?

Trudno to nazwać decyzją – było to tylko publiczne uznanie stanu faktycznego. Planowe zwiększenie deficytu – już na etapie przyjmowania budżetu – pozwoliłoby na wybór innej drogi – pobudzania gospodarki, napędzenia jej wzrostu, a przynajmniej zapobiegania dużemu spadkowi. Obecnie jest to tylko efekt zaistniałego już spowolnienia gospodarki.

Jak zrekompensowany zostanie spadek dochodów budżetowych?

Przewiduje się, że spadek dochodów podatkowych budżetu państwa zostanie częściowo zrekompensowany wzrostem środków z UE i innych źródeł nie podlegających zwrotowi w wyniku przewalutowania i przekazania na dochody państwa środków, jakie napłynęły do Polski z tytułu zaliczek i refundacji wydatków ponoszonych w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Ponadto zwiększone zostały dywidendy od spółek Skarbu Państwa, oraz wykorzystano wpływy z tytułu dodatnich różnic kursowych ze środków UE przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej.

Czy to oznacza podjęcie działań w celu lepszego wykorzystania środków otrzymywanych z UE?

Zwiększenie środków z UE jest jednorazowym, automatycznym manewrem, wynikiem uzyskanym z przewalutowania środków, a więc efektem pomyślnej okoliczności korzystnej różnicy kursowej. Brak informacji, aby kwotę tę uzyskano np. w wyniku przyspieszenia realizacji projektów unijnych, czy zwiększenia liczby projektów, czy wreszcie usprawnienia procedur. Trudno więc mówić o wzroście aktywności w tej dziedzinie.

Jednak podjęto energiczne działania – na przykład zapowiedziano intensyfikację wysiłków zmierzających do wykonania zaplanowanych dochodów z prywatyzacji majątku państwa.

Prywatyzacja jest działaniem jednorazowym i nieodwracalnym. Gospodarny właściciel wyzbywając się mienia lub dochodów z majątku wybiera na te działania czas ogólnej dobrej koniunktury gospodarczej, aby uzyskać jak najkorzystniejsze ceny i warunki sprzedaży. Nie mogę ocenić, czy sytuacja budżetu państwa jest tak trudna, a te pieniądze są niezbędne. Jeśli prywatyzacja majątku państwowego ma odbywać się w okresie kryzysu - powinna być prowadzona z wyjątkową ostrożnością i odpowiedzialnością, zarówno co do osiągnięcia godziwych wyników sprzedaży, jak i co do wyboru spółek i akcji przeznaczanych do prywatyzacji. Obecne potrzeby zasilenia budżetu państwa nie mogą usprawiedliwić ani wyzbycia się majątku za ceny niewspółmierne do jego wartości, ani niebezpiecznego uzależnienia się od obcego kapitału (trudno dziś liczyć na polskich nabywców) , zwłaszcza w ważnych strategicznie gałęziach gospodarki.

Wróćmy do zapisów nowelizacji ustawy budżetowej. Skorygowanie dochodów nie wystarczyło do zlikwidowania tzw. „dziury budżetowej”. Jakie zmiany wprowadzono w planie wydatków budżetu państwa?

Wydatki budżetu państwa w 2009 r. ustalono na kwotę nie większą niż 300.097,8 mln zł a więc zmniejszono je łącznie o kwotę 21,1 mld zł, na co składają się zmniejszenia wydatków w różnych resortach i w rezerwach celowych oraz „odciążenie” budżetu państwa z wydatków na inwestycje drogowe. W styczniu podjęto decyzję o przeniesieniu obowiązku sfinansowania wydatków na infrastrukturę drogową z budżetu państwa na rzecz Krajowego Funduszu Drogowego., przy czym realizację wydatków na budowę dróg przewidziano w drodze zaciągnięcia kredytów przez Bank Gospodarstwa Krajowego w międzynarodowych instytucjach finansowych, np. w Europejskim Banku Inwestycyjnym, a także poprzez wykorzystanie środków uzyskanych z emisji obligacji. Kredyty mają być spłacane po zakończeniu inwestycji ze środków pozyskanych z Unii Europejskiej. To zamierzenie wymagało zmiany szeregu ustaw, co zostało już częściowo przeprowadzone. Nowelizacja sankcjonuje tę decyzję, jak i zadecydowane w styczniu cięcia wydatków w resortach tzw. „pakiet oszczędnościowy”, z tym, że obecnie zwiększono zakres i wielkość ograniczeń w wydatkach..

W mediach pojawiają się głosy niepokoju o skutki tej nowelizacji. Czy Pani te obawy podziela ?

Na razie wyrażane są wątpliwości co do możliwości realizacji zaplanowanych inwestycji drogowych, gdyż środki z BGK dotrą do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad prawdopodobnie dopiero jesienią. Budowy dróg stoją – to widać gołym okiem – a nikt już nie pyta ani o koszty tych przestojów ani o koszty finansowania tych inwestycji. Nie jest to bynajmniej jedyne z zadań publicznych, których wykonanie – przynajmniej w znacznym zakresie - jest zagrożone

W jakich resortach dokonano najbardziej dotkliwych cięć wydatków?

Cięć dokonano chyba we wszystkich resortach. Nie da się tu, w ramach tej rozmowy, choćby wymienić najpoważniejszych. Dla mnie szczególnie niepokojące są jednak te cięcia, które godzą w grupy najbiedniejszych obywateli, najbardziej narażonych na negatywne skutki kryzysu. Przytoczę przykładowe ograniczenia w rezerwach celowych:
- środki na zwiększenie dotacji celowych na realizację świadczeń rodzinnych, świadczeń z funduszu alimentacyjnego o 95,5%.%,
- praktycznie rozwiązano rezerwę solidarności społecznej przeznaczoną na program walki z kryzysem tzn. na pomoc osobom najbardziej dotkniętym skutkami kryzysu.
Dodatkowo w budżetach wojewodów zmniejszono wydatki przekazywane w formie dotacji na realizację przez jednostki samorządu terytorialnego zadań zleconych, w tym wydatki na pomoc społeczną, głównie na realizację świadczeń rodzinnych i świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wypłaty zasiłków stałych oraz gwarantowanej części zasiłków okresowych, bieżącą działalność ośrodków pomocy społeczne, działalność powiatowych ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Zwracali na to uwagę posłowie opozycji w trakcie prac parlamentarnych szeroko argumentując swoje zastrzeżenia, więc nie będę uzasadniała tu swoich obaw.

To nie jest zgodne z obietnicami rządu przed nowelizacją?

Nie jest... Poważne obawy budzą także cięcia w wydatkach na szkolnictwo wyższe. Ograniczenie wydatków nastąpiło głównie w zakresie: dofinansowania działalności dydaktycznej uczelni publicznych, wydatków majątkowych, zadań związanych z udzielaniem pomocy materialnej dla studentów i doktorantów kształcących się w uczelniach publicznych i niepublicznych, dopłat do Funduszu Pożyczek i Kredytów Studenckich. Ponadto ograniczono o ok. 22 % rezerwę na dofinansowanie Narodowego Programu Stypendialnego. Obawiam się trudnej sytuacji młodzieży, jeśli zmniejszenie budżetów wyższych uczelni odbije się na poziomie edukacji i na ilości miejsc na studiach bezpłatnych, nie mówiąc już o pomocy materialnej dla studentów. Taka sytuacja przełoży się na mniejszą dostępność do kształcenia i życie wielu młodych ludzi z rodzin najuboższych, a też odbije się w przyszłości na rozwoju społeczeństwa i kraju. Zwłaszcza, że również w oświacie dokonano znaczących cięć – bolesnych wobec braków i potrzeb. Ograniczono znacznie rezerwy celowe na dofinansowanie kosztów podnoszenia jakości oświaty, dofinansowanie programu „Bezpieczna i przyjazna szkoła”, finansowanie wydatków związanych z programem „Komputer dla ucznia”, a dofinansowanie zadań wynikających z obniżenia wieku szkolnego aż o ok. 88%. Te działania mówią same za siebie, nie będę komentowała nawet zmniejszenia środków na przygotowanie do wprowadzenia tak kontrowersyjnego i krytykowanego przez społeczeństwo, a przecież przyjętego, programu obniżenia wieku szkolnego dzieci do 6-ciu lat. Poza tym ograniczenia będą dotyczyły wydatków na zakup autobusów szkolnych, zakup podręczników dla uczniów niewidomych, dofinansowanie krajowego letniego wypoczynku dzieci młodzieży.

Społeczeństwo odczuje w tym roku skutki tych cięć budżetowych?

Obawiam się tego. Co więcej, obawiam się także skutków wieloletnich.

Niepokoi Panią możliwość przesuwania nieuregulowanych zobowiązań na kolejne lata, jak to już się zdarzyło przy zamykaniu budżetu 2008 roku?

To zjawisko może być niebezpieczne z biegiem czasu. Ale przede wszystkim obawiam się regresu w wielu dziedzinach życia publicznego i spowolnienia rozwoju kraju. Dokonane zmniejszenie nakładów na szkolnictwo wyższe oraz na oświatę i edukację, to decyzje, które będą odczuwalne nie tylko w tym czy w następnym roku. Bardzo niebezpieczne wydają mi się także cięcia w wydatkach na naukę - zmniejszono je głównie w zakresie: dotacji na działalność statutową i inwestycyjną jednostek naukowych oraz badania własne szkół wyższych, finansowania projektów badawczych i celowych w dziedzinie obronności, dotacji dla Narodowego Centrum Badań i Rozwoju. Ponadto zlikwidowano rezerwę celową na dofinansowanie badań naukowych. Te cięcia są zaprzepaszczeniem wieloletnich wysiłków, aby podnieść nakłady na naukę do poziomu wyższego niż najniższy w Europie. Może to oddalić realizację wizji gospodarki i społeczeństwa opartego na wiedzy na lata znacznie dalsze niż perspektywa 20-letnia. Nie możemy też jako społeczeństwo nie odczuć zmniejszenia finansowania kultury, tak ważnej sfery życia społecznego. - przy tak wielkich potrzebach i tak zawsze skromnie finansowanej. Nie uniknięto również cięć dotyczących elementarnych potrzeb ochrony życia i zdrowia obywateli. Zmniejszenie środków z budżetu państwa przeznaczonych w 2009 roku na realizację inwestycji wieloletnich o ok. 34%, objęło m.in. inwestycje prowadzone przez uniwersytety medyczne w Łodzi, Krakowie, Toruniu, Gdańsku, Białymstoku, Warszawie z jednoczesnym wydłużeniem czasu ich realizacji i przeniesieniem kwot na te cele na lata 2010, 2012-2013 Te inwestycje to głównie budowy lub rozbudowy szpitali i oddziałów klinicznych, a więc wydłużenie czasu ich oddania do użytku pociągnie za sobą gorszy dostęp do wysokokwalifikowanej, specjalistycznej opieki medycznej. To tylko kilka przykładów.

Ton informacji płynących ze strony rządu na temat tej nowelizacji jest jednak jednoznacznie optymistyczny, uspokajający – rząd jest spokojny o wykonanie budżetu państwa na 2009 rok.

Rząd ma obowiązek wykonania budżetu – i oby mu się to udało. Tylko – jakim kosztem ?Trudno nam sobie wyobrazić zagrożenie wykonania bieżących zadań z zakresu na przykład pomocy społecznej czy oświaty i edukacji. Te zadania wykonują przede wszystkim samorządy jako zadania własne lub zlecone z zakresu administracji rządowej. Ale przecież w budżetach wojewodów dokonano znaczących cięć i samorządy będą musiały dołożyć pieniędzy z własnych budżetów. Tymczasem ich dochody już się zmniejszyły z powodu zmniejszenia wpływów z podatków CIT i PIT, a ich spadek z tego tytułu w drugim półroczu prawdopodobnie będzie jeszcze większy. Ubytek w budżetach jednostek samorządu terytorialnego z tego tytułu oszacowano obecnie na 6 mld zł, a już w latach ubiegłych wiele uboższych gmin sygnalizowało problemy z wykonaniem zadań edukacyjnych. Nie wiadomo, ile z nich może jeszcze zaciągnąć kredyty i ile się na nie zdecyduje. Zwłaszcza, że sytuacja gmin wiejskich, którym najtrudniej wykonywać te zadania, pogorszy się także z powodu cięć w wydatkach dotyczących wsi. Przykładem mogą tu być: zmniejszenia rezerw celowych na program poakcesyjnego wsparcia obszarów wiejskich ( o 37% ), na dofinansowanie Wspólnej Polityki Rolnej i Rybackiej i innych programów finansowanych z budżetu UE, Norweskiego Mechanizmu Finansowego i EOG, Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy oraz Kontraktów Wojewódzkich (o ok. 30%). Trzeba pamiętać, że część gmin rozpoczęła już inwestycje w ramach tych programów i będzie miała problemy z ich kontynuowaniem.

Sytuacja może się jednak w każdej chwili poprawić. W ostatnich dniach media doniosły, że odnotowano zahamowanie tendencji spadkowej w polskiej gospodarce i jeśli ten stan się utrzyma, to dochody podatkowe wzrosną.

Powinny. Z dochodami z podatków VAT i CIT sprawa nie jest jednak jasna. Stagnacja, a potem spadek wzrostu gospodarczego przekłada się w oczywisty sposób na zmniejszenie wpływów podatkowych, ale obecne obniżenie dochodów budżetu z tego tytułu jest nieproporcjonalnie większe, niż wynikałoby ze wskaźników spadku wzrostu gospodarczego, spożycia itd.

Czym to może być spowodowane?

To jest kwestia wymagająca pilnego i wnikliwego zbadania np. „szczelności” systemu naliczania i egzekwowania podatków.

Czy takie analizy są prowadzone?

Nie wiemy. Jeśli są - rząd się ich wynikami ze społeczeństwem nie dzieli.

Kryzys dotarł jednak do nas stosunkowo późno i zastał nas w dobrej kondycji gospodarczej i finansowej, mogliśmy też obserwować jak przebiegają zmagania z kryzysem w innych krajach.

To była i nadal jest nasza wielka szansa. Stąd też liczne i ostre głosy krytykujące bierność, zaniechanie działań, opóźnienia decyzji, nadmierny optymizm, a potem reakcje pospieszne i chaotyczne wobec zaistniałej już sytuacji.

Spokój, żeby już nie mówić optymizm, projektodawców nowelizacji ustawy budżetowej pozwala żywić nadzieję, że obecnie przygotowano już różne warianty rozwiązań „ratunkowych” ?

Właśnie o takim rozwiązaniu rozmawiamy i nawet o nim nie mamy dostatecznych informacji. Poważne problemy, które mamy w tej chwili nie usprawiedliwiają milczenia w sprawie nierealizowania licznych zapisów ustawowych, zobowiązań międzynarodowych czy uprzednich - nie odwołanych przecież - deklaracji. Ministrowie nie wypowiadają się, jakie będą skutki obecnych ograniczeń finansowych w zakresie zadań, za które odpowiadają ich resorty – a często będą to zmiany głębokie, już systemowe. Może dlatego, że, jak już mówiłam, konsekwencje rozłożą się w czasie, może dlatego, że media nie domagają się od nich takich informacji w imieniu społeczeństwa. Także rząd nie daje sygnałów, że takie zmiany systemowe nastąpią, a właściwie juz następują – tak jakby nowelizacja ustawy budżetowej była papierową formalnością, czystą abstrakcją, O tym, że tak nie jest – każdy obywatel, który nie musi przecież znać się ani na finansach publicznych ani na ekonomii w ogóle – już się naocznie przekonał widząc zamarłe budowy dróg – a to jest konkretny, dotkliwie realny skutek kreatywnego manewru uwolnienia budżetu państwa z wydatków na inwestycje drogowe zapowiadanego w styczniu jako operacja rzekomo czysto techniczna.

Będziemy więc ponosić konsekwencje kryzysu?

Cały czas chodzi o to, żeby te skutki zminimalizować – i żeby zastosować odpowiednie środki w walce z kryzysem. I abyśmy ponosili, jeśli inaczej się nie da, wyłącznie konsekwencje samego kryzysu.

Czy ten znowelizowany budżet państwa jest ostateczny? Czy możemy nie obawiać się już kolejnej nowelizacji ?

Chciałabym, aby tak było. Moje wieloletnie doświadczenie zawodowe nie pozwala mi jednak na optymizm w tej kwestii.