We wniosku do Trybunału Konstytucyjnego Prezydent RP zakwestionował konstytucyjność przepisów, które naruszają pozycję ustrojową gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego oraz zasadę samodzielności, pozbawiając gminę prawa wykonywania zadania własnego obejmującego sprawy ochrony zdrowia oraz przepis upoważniający Prezesa Rady Ministrów do nadania, w drodze rozporządzenia, statutu m.st. Warszawy.
Ustawodawca ma prawo odmiennego unormowania ustroju stolicy, stosownie do szczególnych potrzeb aglomeracji. Nie pozwala to jednak na odstępowanie od ogólnych zasad konstytucyjnych dotyczących ustroju i pozycji gmin.
Ustawa z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy modyfikując organizację i zasady działania m.st. Warszawy wykracza poza ramy ogólnych konstytucyjnych przepisów dotyczących samorządu terytorialnego.
Poniżej przekazujemy tekst wniosku i uzasadnienie:
Wniosek
Na podstawie art. 122 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wnoszę o zbadanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej ustawy
z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy.
Wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją RP obejmuje następujące przepisy kwestionowanej ustawy:
1) art. 1 pkt 3 lit. b w części dotyczącej art. 11 ust. 2 pkt 3 oraz lit. c zmieniające ustawę z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 i Nr 127, poz. 1087) – w zakresie, w jakim naruszają pozycję ustrojową gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego oraz zasadę samodzielności, pozbawiając gminę prawa wykonywania zadania własnego obejmującego sprawy ochrony zdrowia
– z art. 16 ust. 2, art. 163 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 2 – w zakresie, w jakim upoważnia Prezesa Rady Ministrów do nadania, w drodze rozporządzenia, statutu m.st. Warszawy – z art. 92 ust. 1 i art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Uzasadnienie
Samorządowy ustrój Warszawy - stolicy Rzeczypospolitej Polskiej od dawna kształtowany jest odmiennie niż ustrój pozostałych jednostek samorządu terytorialnego posiadających status miejski. W okresie międzywojennym ustrój samorządu stolicy regulowała ustawa z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. Warszawy (Dz.U. RP nr 63, poz. 497). Wówczas nadano Warszawie status jednostki samorządu terytorialnego gminnego, powiatowego
i wojewódzkiego oraz przyznano miastu osobowość publicznoprawną.
W związku z reaktywowaniem samorządu terytorialnego w 1990 r. ustawodawca powrócił do szczególnego sposobu ustalania ustroju samorządowego stolicy przyjmując ustawę z dnia 18 maja 1990 r. o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. nr 34, poz. 200). Przepis
art. 1 ustawy stanowił, że miasto stołeczne Warszawa jest z mocy prawa związkiem dzielnic-gmin i posiada osobowość prawną. Dzielnice-gminy m.st. Warszawy były gminami w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Ustawa z dnia 18 maja 1990 r. została uchylona ustawą z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195 ze zm.). Ustawa z 1994 r. – wielokrotnie nowelizowana – nadała Warszawie status związku komunalnego w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie terytorialnym. Miasto stołeczne Warszawa tworzyły gminy tzw. warszawskie: Warszawa-Bemowo, Warszawa-Białołęka, Warszawa-Bielany, Warszawa-Centrum, Warszawa-Rembertów, Warszawa-Targówek, Warszawa-Ursus, Warszawa-Ursynów, Warszawa-Wawer, Warszawa-Wilanów, Warszawa-Włochy.
Od wyborów samorządowych w 2002 r. – stosownie do kolejnej ustawy
o ustroju miasta stołecznego Warszawy uchwalonej przez Sejm w dniu 15 marca 2002 r. (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) – stolica Rzeczypospolitej Polskiej miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu.
Wskazany powyżej brak stabilności przepisów określających ustrój samorządowy stolicy jest, po pierwsze – potwierdzeniem autonomii ustawodawcy w zakresie ustalania kształtu ustrojowego największego miasta
w Polsce, i po drugie – dowodem niewydolności kolejnych konstrukcji prawnoustrojowych, które nie sprzyjały rozwojowi metropolii i zmuszały do podejmowania kolejnych inicjatyw zmian ustrojowych. Przepisy tzw. ustaw warszawskich wzbudzały kontrowersje i niejednokrotnie były poddawane ocenie Trybunału Konstytucyjnego (uchwała z dnia 1 czerwca 1994 r. W 8/94; wyrok z dnia 24 marca 1998 r. K 40/97; wyrok z dnia 4 maja 1998 r. K 38/97; wyrok z dnia 23 lutego 1999 r. K 25/98; wyrok z dnia 3 listopada 1999 r.
K 13/99; postanowienie z dnia 15 grudnia 1999 r. K 16/98; wyrok z dnia
29 lutego 2000 . K 31/98; wyrok z dnia 18 lutego 2003 r. K 24/02; wyrok
z dnia 21 marca 2005 r. P 5/04).
Ustawa z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy (odzwierciedlająca koncepcję zmian ustrojowych zawartą w poselskim projekcie ustawy – druk sejmowy nr 3220) stanowi kolejną reakcję ustawodawcy na dostrzeżone nieprawidłowości ustawy warszawskiej. Obecnie przesłanką nowelizacji jest ignorowanie dotychczasowych zapisów ustawy o ustroju m.st. Warszawy wszędzie tam, gdzie ustawodawca przewidział decentralizację kompetencji, co prowadzi do centralizacji kompetencji, przenoszenia odpowiedzialności na wysoki szczebel zarządzania,
a w konsekwencji do paraliżu decyzyjnego i utraty idei samorządu (fragment uzasadnienia poselskiego projektu ustawy).
Należy stwierdzić, że w świetle obowiązujących przepisów prawnych istnieje możliwość ustawodawcy do odmiennego unormowania ustroju stolicy, stosownie do szczególnych potrzeb aglomeracji. Nie pozwala to jednak na odstąpienie od ogólnych zasad konstytucyjnych dotyczących ustroju i pozycji gmin. Skoro bowiem nie ustanowiono odrębnej podstawy konstytucyjnej dla unormowania ustroju Warszawy, to odrębności wprowadzone na poziomie ustaw zwykłych muszą pozostawać w ramach ogólnych konstytucyjnych przepisów dotyczących samorządu terytorialnego (wyrok TK z dnia 24 marca 1998 r. K 40/97).
Ustawa z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy modyfikując organizację i funkcjonowanie m.st. Warszawy jest niezgodna z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
m.in. z powodu naruszenia zasad konstytucyjnych dotyczących ustroju
i funkcjonowania samorządu terytorialnego w Rzeczypospolitej Polskiej.
I.
Ustawa z dnia 1 lipca 2005 r. w art. 1 pkt 3 lit. c zmienia ustawę z dnia
15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy poprzez dodanie do art. 11 ustawy ustępu 3 w brzmieniu: „Przekazanie zadania dzielnicy jest jednoznaczne z przekazaniem organom dzielnicy uprawnień stanowiących
i wykonawczych przewidzianych prawem, związanych z wykonywaniem tego zadania”. Jednocześnie w art. 1 pkt 3 lit. b (w części dotyczącej zmiany art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r.) postanawia, że do zakresu działania dzielnicy należą zadania związane z ochroną zdrowia oraz prowadzenie żłobków. Zgodnie z dotychczasowym brzmieniem art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. do zakresu działania dzielnicy należą zadania związane z ochroną zdrowia, jednak w zakresie określonym przez statut miasta
i inne uchwały Rady m.st. Warszawy.
Wejście w życie kwestionowanych przepisów spowoduje, iż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy nowelizującej w Dzienniku Ustaw gmina jaką jest miasto stołeczne Warszawa wskutek arbitralnej decyzji ustawodawcy utraci prawo zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie ochrony zdrowia.
Zgodnie z art. 163 Konstytucji RP samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Natomiast art. 164 ust. 3 Ustawy Zasadniczej stanowi, że gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Dzielnica m.st. Warszawy jako jednostka pomocnicza m.st. Warszawy nie jest organem władzy publicznej, ani inną jednostką samorządu terytorialnego dlatego ustawowe, bezwarunkowe i niezależne od stanowiska Rady m.st. Warszawy przekazanie jej kompetencji gminnej stanowiącej zadanie własne podstawowej jednostki samorządu terytorialnego – stanowi naruszenie norm konstytucyjnych.
Gminy, powiaty i województwa tworzą główny element struktury przestrzennej państwa. Obok jednostek zasadniczych istnieją jednostki pomocnicze, które zostały utworzone z myślą o udzielaniu pomocy organom działającym w podziałach zasadniczych. Możliwość powoływania jednostek pomocniczych (sołectwa, dzielnice, osiedla i inne – art. 5 ust. 1 ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) przewiduje wyłącznie ustawa
o samorządzie gminnym, która pozostawia uznaniu rady gminy utworzenie jednostki pomocniczej, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub
z ich inicjatywy. Udzielając pomocy organom działającym w podziałach zasadniczych jednostki pomocnicze nie stają się niższym szczeblem samorządu. Poza tym tworzenie jednostek pomocniczych (z wyłączeniem m.st. Warszawy) ma charakter fakultatywny, o czym przekonuje użyty w art. 5 ust. 1 ustawy
z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zwrot „mogą być tworzone” (Krzysztof Byjoch, Jerzy Sulimierski, Jan Paweł Tarno „Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej panstwa”, Warszawa 2000, s.134).
Różnica pomiędzy dzielnicami m.st. Warszawy a jednostkami pomocniczymi tworzonymi w oparciu o przepisy ustawy gminnej polega na tym, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy wprowadził obowiązek utworzenia jednostek pomocniczych – dzielnic m.st. Warszawy, a ponadto w art. 14 postanowił, że dzielnicami m.st. Warszawy, w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 15 marca 2002 r., są: Bemowo, Białołęka, Bielany, Mokotów, Ochota, Praga Południe, Praga Północ, Rembertów, Śródmieście, Targówek, Ursus, Ursynów, Wawer, Wesoła (przyłączenie gminy Włochy do m.st. Warszawy nastąpiło z dniem 25 sierpnia 2002 r. na podstawie ustawy z dnia 19 lipca 2002 r. – Dz.U. Nr 127, poz. 1087), Wilanów, Włochy, Wola i Żoliborz w granicach dotychczasowych, odpowiednio, gmin warszawskich, gminy Wesoła lub dzielnic w gminie Warszawa – Centrum. Kolejna różnica to sposób wyłaniania organu stanowiącego dzielnicy (zastosowanie mają odpowiednio przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw – Dz.U. Nr 95, poz. 602 ze zm.) oraz organu wykonawczego – zarządu dzielnicy, który wybierany przez radę dzielnicy jest niezależny od organów m.st. Warszawy. W skład zarządu wchodzi burmistrz dzielnicy, jego zastępca lub zastępcy oraz pozostali członkowie zarządu, jeżeli statut dzielnicy tak stanowi.
Utworzenie jednostek pomocniczych – dzielnic m.st. Warszawy w drodze ustawy oraz ustalenie ich tak daleko idącej odrębności w porównaniu z innymi jednostkami pomocniczymi, nie oznaczało pozbawienia organu stanowiącego jednostki samorządowej, jakim jest Rada m.st. Warszawy uprawnień analogicznych do uprawnień rad gmin tworzących (fakultatywnie), w drodze uchwały, jednostki pomocnicze w oparciu o przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. stanowi jednoznacznie, że Rada m.st. Warszawy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy tworzy, łączy, dzieli i znosi jednostki pomocnicze. Zatem byt dzielnic m.st. Warszawy, którym w drodze kwestionowanej ustawy przekazywane są sprawy publiczne należące do zakresu działania gminy uzależniony jest od woli podmiotu pozbawianego zadań i kompetencji.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2003 r. K 24/02, nie dostrzegając sprzeczności z Konstytucją przepisów znoszących samodzielne gminy warszawskie i jednocześnie kształtujących ustrój miasta stołecznego Warszawy jako jednej gminy mającej status miasta na prawach powiatu (wraz z dzielnicami o bardzo „wzmocnionym” statusie), wskazał, iż przekazanie ustawą o ustroju miasta stołecznego Warszawy z dnia 15 marca 2002 r. zadań władzy publicznej na szczebel ogólnowarszawski służy urzeczywistnieniu konstytucyjnej zasady zapewnienia decentralizacji władzy publicznej przez ustrój terytorialny państwa. Zgodnie z opinią Trybunału wyrażoną w uzasadnieniu wyroku bezpośrednia bliskość władzy samorządowej dla obywateli może być zapewniona (po zniesieniu gmin warszawskich i wejściu w życie ustawy z dnia 15 marca 2002 r.) przez dzielnice – specjalnie umocowane i wyposażone w dobrze wyważone kompetencje jednostki pomocnicze samorządu całej Warszawy.
Blisko trzyletni okres obowiązywania ustawy z dnia 15 marca 2002 r. wykazał, iż wymóg „dobrego wyważenia kompetencji” w sytuacji współistnienia w jednej strukturze ustrojowej organów wyłanianych w wyborach powszechnych jest wyjątkowo trudny do spełnienia.
Z pewnością wymogu „dobrego wyważenia kompetencji” nie spełnia ustawa z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 2 Konstytucji RP zasadzie samodzielności samorządu terytorialnego, gwarantującej wykonywanie powierzonych zadań w imieniu własnym i na własna odpowiedzialność ogranicza zakres działania gminy – m.st. Warszawy nie znosząc równolegle publicznoprawnej odpowiedzialności organów gminy za zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty.
Ustawa warszawska jest ustawą ustrojową szczególną (lex specialis) względem ustawy o samorządzie gminnym, która w tym zakresie pełni rolę ogólnej ustawy ustrojowej dotyczącej samorządu terytorialnego
w Polsce (lex generalis). Z tej przyczyny postanowienia ustawy warszawskiej muszą być interpretowane w sposób ścisły i zgodnie z zasadami konstytucyjnymi dotyczącymi ustroju oraz funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce, w tym w szczególności zgodnie z zasadą pomocniczości (wyrażoną w preambule do Konstytucji RP) oraz zgodnie z generalną zasadą domniemania kompetencji samorządowych na rzecz gmin (art. 164 ust. 3 Konstytucji RP) – wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 1997 r. III RN 50/97. Kwestionowana ustawa przekazująca zadania własne gminy jednostce pomocniczej tej gminy, pozostawiając poza kontrolą sposób wykonywania przekazanych zadań, uniezależniając organy wykonawcze dzielnic wraz z ich organami pomocniczymi (urzędy dzielnic) od organów gminy wykracza poza konstytucyjny system ustroju samorządu terytorialnego
w Polsce.
II.
Przepis art. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy upoważnia Prezesa Rady Ministrów do nadania, w drodze rozporządzenia, statutu m.st. Warszawy, jeżeli Rada m.st. Warszawy w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 1 lipca
2005 r., nie uchwali statutu m.st. Warszawy.
Statut jednostki samorządu terytorialnego, którym jest również statut m.st. Warszawy, postrzegany jest jako najważniejszy akt prawa miejscowego obowiązującego na terenie jednostki samorządu terytorialnego, jako swego rodzaju „konstytucja wspólnoty samorządowej” (Paweł Chmielnicki,
„W sprawie pojęcia materia statutowa”, Samorząd Terytorialny 2003 r., nr 12,
s. 19). Według art. 3 ust. 1, art. 22 i art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, statut gminy należy do przepisów gminnych określających ustrój gminy - organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy. Statut gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalenie statutu. Rada gminy stanowiąc o ustroju gminy jest wiązana bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustaw, w takim zakresie, w jakim dopuszczają przepisy ustaw o ustroju jednostki samorządu terytorialnego.
Konstytucja RP nie zawiera definicji pojęcia „statut jednostki samorządu terytorialnego”. W przepisie art. 169 ust. 4 stanowi jednak, iż ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Odstępstwo od powyższej zasady nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, regulacje dotyczące kształtu ustroju jednostek samorządu terytorialnego mogą być ustalane przepisami rangi konstytucyjnej, ustawowej i odpowiednio przepisami stanowionymi przez rady gmin, rady powiatów i sejmiki samorządowych województw, o ile uchwały tych organów pozostają w zgodzie z przepisami wyższego rzędu. Wobec jednoznacznego brzmienia przepisu Ustawy Zasadniczej ustrój wewnętrzny jednostki samorządu terytorialnego nie może być ustalany drogą aktu podustawowego wydawanego przez organ administracji rządowej.
Przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji RP określa warunki, jakim powinno odpowiadać upoważnienie ustawowe, a jednocześnie pozwala ustalać przesłanki legalności aktu wykonawczego. Rozporządzenie jest legalne, jeśli: zostało wydane przez organ upoważniony, służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania, odpowiada merytorycznej treści dyrektywnej, której wykonaniu przepisy rozporządzenia maja służyć. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie nadania statutu jednostce samorządu terytorialnego nie jest legalne, ponieważ statut nadawany jest przez organ nieuprawniony. Ponadto upoważnienie do wydania aktu podustawowego nie może przekazywać do uregulowania spraw, których określanie należy do wyłącznej kompetencji organów stanowiących samorządu terytorialnego. Takie upoważnienie należy uznać za sprzeczne z Konstytucją RP.
Dostrzegając przyczyny przyjęcia przez parlament ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy i nie kwestionując potrzeby usunięcia dostrzeżonych mankamentów obecnego ustroju miasta stołecznego, zwracam się do Wysokiego Trybunału o dokonanie oceny, czy przepisy kwestionowanej ustawy są zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i powinny stać się obowiązującym prawem.
Najnowsze
Najpopularniejsze
